近年来，随着《农村土地承包法》的贯彻和实施，农村第二轮土地承包关系的不断完善和农村经济体制的不断调整，越来越多的农村剩余劳动力逐步从传统农业生产中摆脱出来，常年性地外出务工或从事二、三产业，由此腾出大批闲置土地在村组农户之间自发和无序流转。据统计，仅2006年，旧县镇外出务工人员就达5700人，占全镇农业人口的23.9%，土地经营权流转面积近300亩。这些土地使用权流转多以村集体和农户自行转让为主，在流转过程中，普遍存在以口头约定代替书面合同、流转过程自发和无序、流转范围小、期限短等缺点，为转让双方在土地使用过程中发生争议纠纷埋下了隐患，同时也在一定程度上制约了农业规模化经营和农业新技术的推广，不利于现代农业的发展。针对这一现状，从2006年下半年开始，旧县镇根据国家有关法律法规及上级相关政策要求,在相关部门的大力支持和配合下，通过组织外出学习考察和广泛调查研究，对全镇范围内的农村土地流转工作进行了一些有益的探索和规范，并就目前土地流转中还存在的问题及对策进行了探究。

一、基本情况

旧县镇现有15个行政村，7861户, 2.49万人, 其中农业人口23844万，约占全镇总人口的23.9%，劳动力1.45万个，耕地面积2.39万亩, 其中，水田19005亩，旱地9060亩。截止目前，全镇累计清理规范流转土地面积213亩，涉及农户80户，流转的土地全部依法签定了土地流转合同，并通过了镇经管站鉴证，其中转让55亩，互换4.8亩，转包32.8亩。

二、主要做法

（一）广泛宣传发动，努力转变观念。思想是行动的先导，帮助群众从思想上认清土地使用权转让的意义，树立“你发财，我发展”的观念，淡化土地是命根子的狭隘意识，是推动土地流转工作顺利进行的关键。为了切实提高群众对土地使用权流转的认识，旧县镇多管齐下抓宣传,努力做通群众的思想工作。一是突出宣传重点，以《中华人民共和国土地承包法》和《农村土地流转管理办法》为重点，结合《旧县镇土地流转实施方案》，不断加大对土地使用权流转政策的宣传，在全镇范围内扎实开展了宣传动员活动。二是创新载体抓宣传。为了把土地流转的政策及时准确的传达到群众中去，旧县镇充分借助各类宣传媒介，利用农村小广播、村务公开栏、上门走访及召开座谈会等形式，不断加大宣传力度。在宣传过程中，始终以政策解说为主要内容，努力使农民明白土地流转试点坚持的是“依法”、“自愿”、“有偿”的原则，是充分尊重农民意愿的，既不会强迫农户流转承包权、经营权，也不是买卖、放弃承包权，更不会失去土地，而是通过土地流转试点来促进农民增收，发挥土地的最大收益。三是根据当前农村生产生活的实际情况，结合身边的真实案例，采用一问一答的形式编发了宣传资料，并发放到全镇每个农户手中，极大的提高了群众对土地政府的认知程度。

（二）科学制定方案，坚持试点先行。一是制定可行的工作方案。为了严格掌握政策，旧县镇班子成员集中时间对《农村土地承包法》、《土地管理法》、《合同法》及其它有关依法做好土地流转工作的政策文件进行了系统学习，并结合实际，在多次下村调研和召开村组干部群众会、广泛收集群众意见的基础上，制订了《旧县镇农村土地承包经营权流转工作实施方案》，方案中明确了指导思想，提出了工作原则和基本任务；细化了工作措施、工作步骤，同时界定了相关政策界限，明确了领导及工作责任。二是坚持试点先行。科学的引导和示范是加快土地流转速度的关键，可以起到事半功倍的效果。经过慎重选择，旧县镇将农业生产条件优越的观西村作为试点，积极鼓励、支持和引导该村农民进行了大胆尝试。在试点过程中，镇工作专班坚持跟踪指导，不断发现和解决新问题，对全镇的土地流转实施方案进行修改和完善，为全镇的土地流转工作积累了宝贵的经验，从而实现了以点带面、滚动推进的目标。

（三）强化领导责任，实行专班运作。土地流转关系到广大农民的切身利益，事关农村经济发展和社会稳定，稍有不慎，就容易出差错，为此旧县镇抽调精干力量成立工作专班，为土地流转工作提供了坚强的组织保障。一是成立领导小组。由镇党委书记武步清任组长、主要领导为成员的旧县镇农村土地流转工作领导小组，全面负责指导与协调全镇农村土地流转工作，同时按照“深化认识、强化领导、严格程序、保证质量”的总体要求，将任务层层分解落实到相关部门和责任人。二是实行专班运作制度，采取“党委书记负总责、分管领导亲自抓、挂村干部具体抓”的办法，分村成立了15个工作专班，明确专班责任，规定专班工作要求，保证全镇流转工作有序推进。三是成立了农村土地流转服务中心。在为中心配齐办公设施、完善相关制度的同时，积极选派人员到县直部门跟班学习后，充实到中心工作，不断提高中心的业务能力。明确中心责任，规定中心主要职责是对全镇范围内土地流转合同的订立进行指导，及时办理因土地流转引起的合同变更和解除，妥善处理好土地流转纠纷，努力规范土地流转行为。

（四）坚持政策标准，夯实工作基础。在依照方案逐步推进土地流转的过程中，始终坚持按照“三个规范”的要求来建立健全土地流转规范管理机制，促进土地流转的健康快速发展。一是规范农户流转的法定手续。首先，对己发生的流转行为进行清理和规范，主要是对手续不完备、合同条款不齐全，承包方未经发包方同意擅自转让、互换土地经营权等各种不规范的流转合同进行清理，按有关法律法规要求补办相关手续。其次，对拟流转的土地情况进行调查摸底，然后在镇流转服务中心统一指导下签订规范的土地流转合同，明确流转双方的权利、义务和责任以及流转期限及违约责任。二是规范流转工作程序。按照《中华人民共和国农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》，针对转包、出租、入股、互换、转让等不同的流转形式，制定相应的流转程序，镇农村土地流转服务中心严格按照流转程序手册，实施分类指导。三是规范土地档案管理。镇村分别对流转过程中签订的流转合同、协议及各种记录等材料进行留存和专人管理，同时镇、村分别分类建立台帐。

（五）狠抓制度建设，提升流转质效。一是健全各项制度。先后制定出台了《农村土地承包合同管理制度》、《农村土地承包经营权流转制度》、《农村土地流转服务中心工作规范》等制度，形成了一整套符合旧县实际的工作制度，保证了土地流转工作有序开展。二是建立健全土地流转供求信息和咨询网络。组织力量对本镇农村土地流转情况进行彻底的清查，掌握土地流转情况及动态，建立了旧县镇土地资源信息库，将土地流转资料进行微机化管理，实时掌握土地流转的信息，及时将土地发包信息在互联网上发布，无偿为农民提供土地流转供求信息，免费为农民提供政策和法律服务。三是健全土地承包和土地流转合同纠纷的调处、仲裁制度，妥善调解和处理土地流转纠纷，依法保障流转双方合法权益。四是加大资金扶持，通过加大向上争取和信贷支持力度等方式，积极鼓励受让农户利用流转土地规模发展柑橘和桑蚕产业，大力推广高效农业和特色农业，有效的减少了因生产启动资金匮乏而阻碍土地流转等情况的发生，促进了全镇土地流转工作的良性循环和农业产业结构调整工作的顺利开展。

三、取得的成效

（一）促进了土地适度规模经营，加快了农业结构调整的步伐。全镇通过土地流转，使土地逐步向大户集中，从而降低了生产成本，提高了生产效率。观西村二组农民翟启森，通过土地流转承包耕地20余亩，成为全镇有名的种粮能手。同时，开展土地流转，促进了柑橘、食用菌、桑蚕等农业优势产业在旧县的发展，有效的推动了全镇农业产业结构调整的步伐。全镇通过转包、转让、互换、租赁等形式，使土地逐步向种养能手、大户集中，促进了农业的规模经营，挖掘了农业增收的潜力，并产生了一大批种养大户，其中仅柑橘和食用菌的种植大户就有26户。七里村张文林通过租赁土地的方式发展柑橘上百亩，成为全镇产业结构调整的典型户。通过开展土地流转，大力实施土地互换，积极将沮河沿线的优质良田拿出来集中成片发展柑橘和桑蚕，使2000亩的柑橘、5000亩的桑园实现了连片发展，充分发挥了集中和示范作用，有力推动了产业结构的调整。

（二）促进了农村劳动力转移，拓宽了农民增收渠道。土地使用权流转促进了农村剩余劳动力向高效益行业的合理流动，使一大批从事农业的农户逐渐摆脱了土地的束缚，可以放心外出务工和经商，在不丧失土地承包权的同时，又能获得一定的土地收益，促进了农村剩余劳动力向二、三产业的转移，极大的加快了城镇化进程和农民增收的步伐。据统计，今年全镇又新增外出务工人员850人以上，累计达到6550人，使外出务工成为农户增收的又一条重要渠道。

（三）促进了土地资源的充分开发利用，提高了土地利用率。镇土地流转服务中心依托各村，充分发挥中介服务和管理职能，面向社会多渠道提供土地流转信息,采取多种流转方式促进土地流转。在正式起动流转工作之前,我镇平均每年闲置土地达200余亩,特别是在龙泉山区，闲置土地的现象普遍存在，通过自发流转、重新发包使荒芜闲置土地得到了再利用，共有15个农户得到了耕地。我镇观东村有120亩河滩地常年荒芜，在土地流转后，由该村种养大户杨刚承包并投资近十万元将其改造成高标准柑橘园，极大的提高了流转土地的利用率和产出率，提升了农业产业化水平。

（四）化解了了各类矛盾纠纷，维护了农村社会的稳定。规范土地流转行为后，私下流转变为合法流转，极大的减少了土地纠纷，确保了农村稳定。在启动土地流转工作之前，全镇每年因土地承包、私下流转而产生的土地纠纷达30余起，每年镇综治、维稳等部门都要花费大量的精力用来调解各类土地纠纷。经过今年的清理规范后，我们在按照工作方案认真开展流转的同时，对原来的30余份“问题”合同进行重新规范，有效的减少了土地纠纷事件，截止目前，全镇仅发生土地纠纷2起。

三、几点体会

（一）广泛宣传、提高认识是做好土地流转工作的前提。农民思想观念落后，是制约农村土地流转的主要因素。目前，群众对于土地流转问题，普遍存在三个方面的落后思想。一是怕“乱”思想。一些农户把土地流转与家庭联产承包责任制联系在一起，认为土地流转就是对承包地的重新调整，是把农民已承包的土地重新承包，从而造成对联产承包责任制稳定性的误解。二是怕“断”思想。把土地作为今后的退路。有的农民已长期在外务工经商，认为土地是自己的命根子，是今后的退路，害怕土地流转后，将来在外呆不下去，生活就没有了保障。三是安于现状、不思发展的思想。大多数农户存在小农意识，认为通过土地可以维持温饱，小富即安，得过且过，没有通过土地流转发展二、三产业，进行劳务输出，发家致富的意识。因此要积极通过广播、电视等各种宣传媒体，大力宣传有关农村土地流转的法律法规，增强农民对土地流转的认识，使广大农民认识到土地不仅仅是农民就业和生存的手段，更是一笔资产，加快土地流转正是合理利用这一资产的有效手段。要通过深入宣传，充分调动广大农民群众流转土地的积极性，使土地流转由自发转向自觉。要大力宣传通过流转土地增收致富的典型，通过典型引导带动农民流转土地。

（二）结构调整是促进土地流转的动力。大力发展非农产业，加大农业结构调整力度，加快农村富裕劳动力转移，为土地流转提供了广阔的市场空间和更活跃的动力。一方面，使一部分农民逐渐离开土地，向二、三产业转移，不再依靠土地寻求收入，迫切需要将自己拥有的土地经营权转让出去，从而形成土地流转的供方市场。另一方面，一部分掌握一技之长的种养大户面向市场，积极发展特色农业和高效农业，他们在扩大经营规模中，需要拥有更多的土地经营权，从而形成了土地流转的需方市场。因此，我们要结合当前农业产业政策，积极引导，认真开展劳动力转移培训，大力发展劳务输出产业，着力培育农村致富带头人和种养大户，促进土地向种养能手集中，向优势产业和规模农业流动，实现农业资源优化配置。

（三）规范运作是做好土地流转的关键。土地流转必须按照《中华人民共和国农村土地承包法》和《农村土地经营权流转管理办法》规范运作。第一，法定手续应完备。“一书一证”是农民依法享有土地和解决土地纠纷的基本依据。第二，必须成立中介服务组织，中介组织要积极开展土地流转供求登记、信息发布、土地评估、法律政策咨询、调解合同纠纷、建立流转档案等工作，通过市场机制提供土地流转中介服务，为农民土地流转创造条件，促成双方达成协议，成为依法订立合同的纽带。第三，必须坚持几个原则。农民承包使用的土地，要有明确的使用权证，土地流转价款须由流转双方自愿协商，土地流转的期限不得超过承包期的剩余期限，流转土地不得改变土地的农业用途，本村集体经济组织成员有优先承包权。

（四）有效管理是实现土地有序流转的保证。政府在农村土地流转中充分发挥好引导和管理作用。一是要按照“流转形式多样化，运作方式市场化，实施程序合法化，流转合同规范化”的要求，建立健全土地流转机制，规范土地流转程序，强化管理服务，制定鼓励土地流转的政策措施。二是要加强土地流转工作的监督检查。土地流转管理是农村土地承包管理的一项重要内容，各级主管部门要切实履行职责，加强土地流转工作的调研和监督检查，做好流转土地的登记管理。